Rapport d’information pour les crypto-actifs en France

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Rapport d'information de la commission des finances déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information relative aux monnaies virtuelles. (M. Pierre Person)

(Rapport PDF complet à télécharger en pièce jointe)


AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT



La mission d’information sur les monnaies virtuelles a débuté ses travaux il y a environ un an, lorsque la flambée du cours des crypto-monnaies a occupé le devant de la scène médiatique. Fin 2017, la capitalisation totale du marché des crypto-monnaies représentait alors plus de 800 milliards de dollars selon le site de référence coinmarketcap. Un an plus tard, début janvier 2019, cette capitalisation ne représente plus que 120 milliards de dollars. La bulle a éclaté, emportant avec elle les illusions entretenues par certains sur le remplacement à venir des monnaies nationales par les crypto-monnaies. Est-ce à dire que les crypto-actifs, terme que la mission a finalement préféré aux crypto-monnaies pour bien marquer la différence avec les monnaies officielles, n’ont plus aucun rôle à jouer ? Évidemment que non. Mais séparer le bon grain de l’ivraie nécessite une analyse fine de la nature, des possibilités mais aussi des risques portés par les crypto-actifs.

La France n’a ainsi pas à être une « crypto-nation », selon un terme employé à plusieurs reprises dans le rapport. La France est une grande nation, qui décide librement et en toute transparence des régulations qu’elle établit, y compris par rapport aux innovations qui ne sont pas bonnes ou mauvaises par essence. Soulignons à ce titre que, étymologiquement, le terme crypto, du grec « kruptos », signifie « caché ». Or, dans ce domaine des crypto-actifs, beaucoup de choses demeurent encore cachées, non transparentes et opaques. L’objet de la mission d’information était de révéler clairement la part de ce fonctionnement opaque, dans un souci de régulation autant que dans un souci pédagogique, avec un objectif de simplicité que le rapport ne tient pas toujours. Notons que l’opacité qui entoure les crypto-actifs repose sur un paradoxe : en effet, l’immense avantage de la blockchain, cette technologie innovante de stockage et de diffusion d’informations, qui permet à de nombreux crypto-actifs de fonctionner, c’est justement qu’elle permet une transparence et une certification autonome des opérations, sans recours à un tiers de confiance. C’est pour cela qu’elle peut trouver à s’appliquer dans des domaines aussi divers que celui des « contrats intelligents » (smart contracts) qui permettent l’exécution ordonnée de clauses contractuelles entre les membres d’un réseau, ou celui du commerce international, dans lequel une transaction standard peut impliquer jusqu’à quarante intermédiaires – particuliers, assureurs, banques, douanes, opérateurs maritimes, etc. Elle représente ainsi, à n’en pas douter, une technologie promise à un grand avenir.

Il faut donc bien faire la distinction entre la technologie blockchain, qui a fait l’objet d’une mission d’information spécifique conjointe entre la commission des finances, la commission des affaires économiques et la commission des lois, et les crypto-actifs qui utilisent fréquemment, mais pas obligatoirement, cette technologie, dont ils ont en revanche incontestablement favorisé l’essor (le bitcoin a permis l’émergence de la première blockchain). Les objectifs ne sont pas les mêmes : on peut favoriser légalement la blockchain et condamner en même temps la mise en circulation de crypto-actifs visant délibérément à maintenir l’anonymat de leurs détenteurs et ainsi à servir de « cache » à des trafics en tout genre, point sur lequel le rapport ne semble pas aller assez loin.

Une fois cette distinction admise entre blockchain et crypto-actifs, il faut donc s’intéresser à la nature propre des crypto-actifs. Je tiens ainsi à souligner que, grâce à un amendement que j’ai porté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, nous savons désormais ce qu’est un crypto-actif sur le plan juridique. Ainsi, l’article 41 de la loi de finances n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 prévoit de définir les crypto-actifs en incluant les jetons, notamment utilisés dans le cadre des Initial coin offerings (ICO), et les représentations numériques d’une valeur non émise par une banque centrale. Ainsi, « constitue un jeton tout bien incorporel représentant, sous forme numérique, un ou plusieurs droits, pouvant être émis, inscrits, conservés ou transférés au moyen d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé permettant d’identifier, directement ou indirectement ». De la même manière, un crypto-actif est constitué de « toute représentation numérique d’une valeur qui n’est pas émise ou garantie par une banque centrale ou par une autorité publique, qui n’est pas nécessairement attachée à une monnaie ayant cours légal et qui ne possède pas le statut juridique d’une monnaie, mais qui est acceptée par des personnes physiques ou morales comme un moyen d’échange et qui peut être transférée, stockée ou échangée électroniquement ». On sait désormais ce que sont les crypto-actifs, et l’on dispose d’une définition juridique pour édifier une réglementation juste et proportionnée.

Vient ensuite l’épineuse question de la régulation. Or, la première difficulté que rencontre le législateur lorsqu’il s’intéresse au champ mouvant et évolutif des « crypto-actifs », est la diversité des usages, des objectifs, des modes d’émission, des possibilités d’échanges et éventuellement des droits qui leur sont associés. Que faut-il donc réguler ? Certains crypto-actifs ont pour objet avéré de développer des caractéristiques proches de celles des monnaies (on parle alors de « coins »), tandis que d’autres ont un objet plus précis et plus limité, par exemple sur un marché ou une activité particulière (on parle alors de « tokens » soit « jetons »). Certains visent à promouvoir un système d’échange parallèle pour les transactions sur internet (Bitcoin), d’autres servent à garantir l’exécution de « smart contracts » (Ethereum) et d’autres encore servent de pont pour faciliter les transactions internationales (Ripple). Parmi les avantages supposés, on peut espérer des crypto-actifs une réduction des coûts de transaction concernant les paiements et les transferts de fonds, une réduction du coût de l’accès au financement, une amélioration de la rapidité et de la résilience des systèmes de paiement ou encore la possibilité de développer des services innovants et de les financer, notamment avec cette nouvelle forme de financement participatif que représentent les ICO. Une chose est certaine : pour nombre d’acteurs de cet écosystème en pleine ascension, l’émission et l’utilisation de crypto-actifs représentent une source de financement simple, efficace et puissante ; d’autant plus qu’elle n’est pas encore très régulée. Les crypto-actifs ont donc un rôle non négligeable dans le financement de l’innovation.

Pour le reste, de nombreux doutes demeurent : la réduction des coûts et des délais de transaction ne semble pas être une évidence, au regard du coût et de la lenteur de certaines transactions effectuées en bitcoins ou dans d’autres crypto-actifs. Le nombre de transactions impliquant des biens et des services demeure extrêmement faible, notamment du fait de la forte volatilité du cours des crypto-actifs. On est ainsi bien obligé de convenir que les transactions sur crypto-actifs sont essentiellement réalisées dans un but de spéculation. Quant au rôle joué par les crypto-actifs sur l’ensemble de l’architecture du système de paiements, leur grande diversité et leur volatilité ne paraissent pas en mesure de contribuer à une stabilisation du système. Ils pourraient, au contraire, faire peser un risque non négligeable sur le système financier, que le rapport peut tendre à minimiser. Une proposition avait ainsi été discutée de proposer une muraille étanche entre les institutions financières et monétaires et les crypto-actifs, par exemple en instaurant une obligation de 100 % de fonds propres pour les investissements des acteurs financiers régulés en crypto-actifs. Cette option n’a pas été retenue par le rapporteur. Toutefois, nous partageons l’idée que certains crypto-actifs, dont l’usage est plus ciblé, peuvent réellement apporter une plus-value dans le fonctionnement économique. Certains offrent par exemple un procédé simple, rapide et sécurisé de conversion de monnaies officielles entre elles, ce qui peut jouer un rôle majeur dans la simplification du système monétaire international, qui repose jusqu’à présent sur des procédés longs et coûteux.

Pour toutes ces raisons, il semble dès lors impossible, intellectuellement et juridiquement, de réguler tous les crypto-actifs de la même façon en se fondant uniquement sur leur nature numérique. Le principe qui paraît devoir être retenu en termes de régulation est donc de partir des usages et d’un principe « même risque, même régulation ». On distingue dès lors trois usages principaux : les securities tokens (qui sont assimilés à des titres financiers classiques), les utility tokens (qui confèrent un statut ou un droit d’utilisation sans être nécessairement cédés et qui peuvent être utilisés comme « moyen d’échange ») et les currency tokens (les crypto-actifs ayant pour but affiché de pouvoir servir de moyens de paiement). Ainsi, les crypto-actifs servant une blockchain gérant des problèmes de règlement-livraison de titres, telles que celles que les autorités et acteurs de marchés financiers imaginent de mettre en place ou ont parfois déjà mises en œuvre, constituent indéniablement des « jetons d’utilité ». Dans la pratique de telles « monnaies » ne sont que des signes (des « dettes ») représentatifs de la monnaie légale et la valeur ajoutée du crypto-actif en question est alors essentiellement liée à son usage ciblé et non à une application monétaire large. En revanche, dans le cas du bitcoin par exemple, on retrouve l’idée d’une application monétaire large et la possibilité d’effectuer des achats. Faute de réussir sur ce plan, ce type de « jetons monétaires » se transforme souvent en « jetons de titres financiers », pouvant offrir ou non des droits associés à leur possession, qui servent essentiellement à spéculer. D’autres jetons assimilés à des titres financiers sont en revanche très utiles pour financer l’innovation. C’est tout l’objet de la régulation des ICO. Ainsi, dès lors qu’un crypto-actif présente des caractéristiques proches d’un titre financier, ce qui représente la majeure partie des crypto-actifs, la régulation applicable devrait être comparable à celle d’un titre financier. C’est ce qui a poussé les membres de la mission, comme le Gouvernement, à proposer une régulation des ICO par le biais d’un visa optionnel délivré par l’Autorité des marchés financiers (AMF). Ce dispositif est prévu par l’article 26 du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), adopté en première lecture à l’Assemblée nationale et actuellement discuté au Sénat.


Désormais, les acteurs qui souhaitent recourir à un financement par le biais de l’émission de crypto-actifs pourront solliciter un visa de l’AMF, qui leur permettra de prouver leur sérieux et la qualité de leur offre, à travers la publication de plusieurs documents informatifs. Une fois le visa de l’AMF obtenu, celui-ci pourra agir comme un sésame pour convaincre les banques, parfois réticentes, notamment pour des raisons juridiques liées à l’obligation de traçabilité des fonds, d’ouvrir des comptes bancaires pour ces entrepreneurs. Cela apparaît comme une avancée pour les acteurs économiques innovants à la recherche de financements, ainsi que pour les investisseurs.

On notera également que les travaux de la mission, comme ceux du Gouvernement, ont abouti à un résultat positif puisque le cadre fiscal applicable aux crypto-actifs a été clarifié. Le régime fiscal retenu est comparable au prélèvement forfaitaire unique (PFU) applicable aux revenus de capitaux mobiliers, et aux gains et profits assimilés. Ce cadre fiscal présente l’avantage d’être lisible et cohérent avec les règles applicables aux revenus des autres capitaux mobiliers. Cela me semble être une clarification fiscale de bon sens et constituer un gage d’attractivité pour la France. Néanmoins, je me dissocie de la proposition du rapporteur de définir le rapatriement sur un compte bancaire comme le seul fait générateur de l’impôt sur la plus-value en crypto-actifs. En effet, si le rapatriement sur un compte bancaire constitue la seule action conduisant à la taxation, alors les achats de biens et services en crypto-actifs, ainsi que les plus-values réalisées à l’occasion de la conversion d’un crypto-actif en une monnaie ayant cours légal sur une plateforme, seraient exonérés de toute fiscalité. Par ailleurs, certaines plateformes agissent comme des comptes en banque sur lesquelles on peut laisser des sommes liquides, qui seraient ainsi exonérées de toute taxation, pendant une durée indéterminée. En revanche, il semble plus judicieux de permettre, comme le propose le rapport, de reporter l’imposition des plus-values réalisées dans le cadre d’un apport de crypto-actifs à une société dans les conditions déjà prévues par l’article 150-0 D du code général des impôts pour les plus-values réalisées dans le cadre du rachat d’actions, de parts de société ou de titres assimilés.

Des progrès majeurs ont donc été accomplis ces derniers mois en termes de définition et de régulation. Mais de nombreuses questions demeurent. Les frontières sont parfois floues entre la nature supposée des crypto-actifs. Récemment, l’Autorité des normes comptables a ainsi recommandé d’adopter une diversité d’approche pour le traitement comptable des crypto-actifs, en fonction de leur nature. Au-delà de ces questions pratiques, du point de vue de la régulation, les problèmes posés concernent essentiellement les crypto-actifs à visée monétaire (currency tokens) tandis que les moins problématiques sont les jetons d’utilité donnant droit à un service ou facilitant le fonctionnement d’un réseau. En position intermédiaire, les jetons assimilés à des titres financiers ont fait l’objet, comme indiqué ci-dessus, d’évolutions significatives en matière de régulation.

Il demeure néanmoins une difficulté, conceptuelle autant que pratique, dans la manière d’aborder la question épineuse de la nature monétaire de certains crypto-actifs, que certains tentent de légitimer en tant que « crypto-monnaies ». À ce titre, je ne crois pas en un avenir de remplacement des monnaies nationales par une multitude de crypto-monnaies, créées par des individus ou des groupes en dehors de tout cadre démocratique et national, qui peuvent se concurrencer entre elles et dont le volume et les limites d’émissions sont souvent fixés à l’avance et de manière définitive, sans prêteur en dernier ressort et sans autre légitimité qu’une légitimité technique. Ces caractéristiques rappellent les errements des périodes de concurrence des monnaies (comme la période du free banking (1) aux États-Unis dans la seconde moitié du XIXe siècle), qui impliquaient des coûts de transaction élevés, une absence de prêteur en dernier ressort, la tenue de comptabilités multiples et une fragmentation des échanges. Les monnaies nationales modernes, unifiées sous l’autorité d’une banque centrale, malgré tous leurs défauts, ont constitué un progrès majeur par rapport au règne des monnaies privées. Sans cette unification de la monnaie, le développement économique aurait été plus lent. Combattre les excès de la finance d’aujourd’hui ne doit pas nous ramener tout droit en plein XIXe siècle.

Il convient d’ailleurs de souligner que le but monétaire des crypto-actifs est aujourd’hui contesté, y compris parmi les acteurs du milieu, qui préfèrent y voir un outil de financement, une réserve de valeur ou un vecteur de promotion ou d’utilisation de nouveaux services plutôt qu’une véritable monnaie. De nombreux crypto-actifs assument d’ailleurs cette qualification de crypto-actifs et réfutent celle de crypto-monnaies (à l’instar de la société Ripple). En revanche, dès le départ, le bitcoin a porté avec lui des valeurs et une idéologie : la revendication d’une devise pure et apatride, la promotion des libertés individuelles, la défense du marché libre et l’anonymat. Ces valeurs, souvent associée au milieu libertarien, la mission d’information a pu les entendre également au moment des auditions et dans les contributions qui lui ont été remises.

C’est pourquoi il semble nécessaire d’appeler à la plus grande prudence, comme l’ont déjà fait plusieurs institutions telles que la Banque des règlements internationaux (BRI), l’Autorité européenne des marchés financiers, ou la Banque de France. En effet, on sait depuis Aristote que, de manière traditionnelle, la monnaie se définit à travers trois fonctions : unité de compte, intermédiaire des échanges et réserve de valeur. Les crypto-actifs n’en remplissent correctement aucune. Leur volatilité, leur nature quasi-exclusivement spéculative et leur complexité dans la conduite des transactions leur interdisent de représenter des unités de compte stables, de servir d’intermédiaire dans des échanges ou de constituer une réserve de valeur à long terme. Plus encore, la monnaie ne peut se résumer seulement à ces fonctions économiques. Elle est aussi un instrument de cohésion sociale et de souveraineté puisqu’elle garantit l’intégrité du système des paiements et assure leur finalité au sein d’une société.

Ce constat m’amène nécessairement à formuler des réserves sur certaines propositions du rapporteur. Ainsi, lorsqu’il propose non seulement de ne pas limiter l’investissement en crypto-actifs des acteurs régulés mais également d’exonérer les achats en crypto-actifs de toute fiscalité, dans une limite de 3 000 euros par an, cela reviendrait à en faire un système de paiements parallèle, possédant des avantages indus. Il ne semble pas non plus nécessaire, comme le suggère le rapport, de garantir un droit au compte à tout entrepreneur en crypto-actifs, y compris à ceux qui n’ont pas reçu de visa de l’AMF, et encore moins à demander à des institutions financières publiques, type Caisse des dépôts et consignations, de garantir l’ouverture de comptes à ces entrepreneurs, ce qui transférerait le risque financier qu’ils courent vers la collectivité nationale. On ne peut pas plaider la liberté et la non-régulation d’un côté et en appeler de l’autre à la garantie sociale sur des activités lucratives privées. Dès lors, si le rapport propose une réflexion et des solutions pertinentes concernant la régulation des crypto-actifs lorsqu’ils s’apparentent à des titres financiers, il semble que la réflexion doive se poursuivre concernant les crypto-actifs qui prétendent acquérir le statut de monnaie, avec toutes les problématiques que cela implique. On notera d’ailleurs que de nombreux acteurs du milieu des crypto-actifs, conscients des limites de la visée monétaire promue par certains, regardent plutôt en direction d’une monnaie digitale « banque centrale », dont le taux de conversion par rapport à la monnaie officielle serait fixe et l’émission légitime et garantie, à l’instar de ce qui se pratique pour les monnaies locales ou pour la monnaie électronique. L’aléa suscité par la variabilité des cours s’en trouverait ainsi fortement réduit, et l’usage de la blockchain pourrait en être amélioré dans de nombreux domaines. Cela serait notamment beaucoup plus facile et beaucoup plus transparent pour l’organisation des ICO et pour le financement de ces entreprises.

Enfin, les réflexions de fond doivent également s’accompagner d’une réflexion sur les défis immédiats posés par les crypto-actifs. Il faut avoir conscience des problèmes que les crypto-actifs peuvent poser en matière de fraude ou d’évasion fiscale, de blanchiment ou d’escroquerie, ou encore de consommation énergétique. Sur ce dernier point, je ne partage pas non plus la proposition du rapporteur d’attirer les centres de minage en France en les considérant comme des entreprises électro-intensives. L’exonération de taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) qui concerne ces dernières a été pensée pour conduire la transition écologique sans pénaliser trop fortement l’emploi dans des industries fragilisées. Elle n’a absolument pas pour vocation d’attirer ici de multiples fermes de minage, très consommatrices en énergie (la consommation énergétique de l’Islande a doublé depuis l’arrivée sur son sol de ces « mineurs »). Certains vont d’ailleurs aujourd’hui s’implanter en Ukraine ou dans d’autres pays dans lequel la production électrique repose essentiellement sur le charbon, entraînant ainsi un impact climatique non négligeable bien que non mesurable avec précision.

Par ailleurs, à travers l’anonymat, l’absence de contrôle et la vague spéculative qui les caractérisent, les monnaies virtuelles sont également porteuses de pratiques frauduleuses. Les plateformes d’accès piratées, le financement d’acteurs économiques douteux par des émissions de monnaies virtuelles, le blanchiment d’argent et la facilitation de mécanismes d’optimisation et d’évasion fiscale sont autant de problèmes immédiats qui appellent une réponse juridique forte et rapide, dans l’intérêt même du secteur. Il aurait donc été utile de proposer de rendre obligatoire la prise d’identité lors de l’ouverture de comptes en crypto-actifs selon les dispositions précisées en France par les articles L. 561-10 et R. 561-20 du code monétaire et financier (vigilance complémentaire lorsque le client n’est pas physiquement présent). Il aurait également été opportun de proposer l’interdiction de la diffusion et du commerce de crypto-actifs visant à garantir un anonymat complet en empêchant, par leur conception, toute procédure d’identification. C’est le cas d’un certain nombre de crypto-actifs (Monero, PIVX, DeepOnion, Zcash…) dont le but est de contourner toute possibilité d’identification des détenteurs. À ce jour, la régulation n’est pas allée jusque-là.

Elle est en revanche allée plus loin sur la question du statut de prestataire en services crypto-actifs, en instaurant un enregistrement systématique et un agrément facultatif de ces acteurs auprès de l’AMF. Ces dispositions permettront la mise en place d’un environnement favorisant l’intégrité, la transparence et la sécurité des services concernés pour les investisseurs en actifs numériques. Au-delà, une régulation internationale, à laquelle travaillent un certain nombre d’institutions, serait bienvenue dans ce domaine, puisque les prestataires de services en crypto-actifs exercent une activité par nature transnationale.

In fine, la régulation entreprise à travers la loi de finances pour 2019 (et potentiellement à travers le projet de loi PACTE) a permis de poser les fondations d’une approche conceptuelle et juridique équilibrée et cohérente de la question des crypto-actifs. Ce travail n’est pas achevé. La distinction entre les différents usages des crypto-actifs doit se poursuivre, pour établir une régulation plus fine et plus protectrice de l’intérêt général, comme de l’intérêt privé des entrepreneurs de ce domaine. Cette mission y aura contribué de manière importante. Elle aura également permis de mettre en avant le fait que la France doit jouer un rôle moteur sur les innovations que sont la blockchain, certains crypto-actifs et plus largement les fintechs. Cela doit se faire dans un cadre régulé qui permet de financer l’innovation et d’attirer des entrepreneurs, sans pour autant compromettre le cadre de l’unification monétaire et abaisser nos défenses face aux dérives que peuvent aussi porter les crypto-actifs.

Éric WOERTH


INTRODUCTION



La question de la monnaie – ou plutôt de l’existence et de l’évolution des unités de change – est intrinsèquement liée au développement économique de nos sociétés. Au fil des siècles, des besoins et d’une mondialisation croissante, le troc de biens ou de marchandises qui permettait le commerce durant l’Antiquité a progressivement laissé place aux monnaies métalliques et fiduciaires puis, au tournant des années soixante, aux monnaies scripturales.

Cette dématérialisation progressive, adossée à l’avènement d’Internet et de technologies de rupture basées sur la désintermédiation et l’accès au cyberespace, ouvre aujourd’hui de nouvelles perspectives. Le bitcoin, l’ether et de nombreux autres actifs numériques ont vu le jour, à l’aube du XXIe siècle. À la date du 14 janvier 2019, le site de référence pour les crypto-actifs « coinmarketcap.com » recensait plus de 2 104 « monnaies » virtuelles, ou crypto-actifs, pour une capitalisation de près de 103 milliards de dollars (contre 780 milliards de dollars à la fin de l’année 2017). Si la capitalisation de ces actifs, à l’échelle mondiale, demeure négligeable quand on la compare à la masse monétaire réelle (par exemple 12 000 milliards d’euros selon l’agrégat M3 dans la zone euro), plusieurs économistes et entrepreneurs y voient l’essor d’une nouvelle monnaie qui – à terme – pourrait devenir aussi utilisée que les monnaies dites classiques (ou « monnaie-fiat » (2)).

Ces nouveaux types d’actifs « disruptent » totalement notre façon d’appréhender les échanges monétaires et nos modèles économiques classiques. En effet, les crypto-actifs désignent un support de transactions, permettant à leurs utilisateurs d’échanger des biens et des services, de manière libre, désintermédiée, anonyme et décentralisée, sans avoir recours à une monnaie-fiat. Ces transactions sont alors irréversibles et immuables, transcrites dans des blocs, associés les uns aux autres sur une blockchain. Ces écritures et la formation de ces blocs sont le résultat d’un système de cryptage des données, dont la validation est décentralisée, sur un réseau mondialement partagé, assurant ainsi la sécurisation des transactions.

Dans son livre publié en 1976 et intitulé The Denationalization of Money (publié en français sous le titre Pour une vraie concurrence des monnaies), Friedrich von Hayek écrivait que produire de la monnaie « est un service utile comme la production de n’importe quel autre bien », ce qu’il complétait en indiquant que : « dès qu’on arrive à se libérer de la croyance acceptée de façon universelle mais tacite qu’un pays doit être alimenté par son gouvernement avec sa propre monnaie distincte et exclusive, toutes sortes de questions intéressantes apparaissent qui n’ont jamais été examinées ».

Aussi, le développement de ces crypto-actifs nous conduit aujourd’hui à réinterroger notre manière de penser l’intermédiation bancaire, le rôle des marchés financiers, la compensation des échanges et le financement des entreprises. En outre, étant lié à une technologie qui n’en est qu’à ses balbutiements et à un cours caractérisé par une grande volatilité, il nous oblige à une grande adaptabilité et réactivité dans notre approche.

Depuis le célèbre white paper (3) du mystérieux Satoshi Nakamoto en 2009 et l’avènement du bitcoin, ces technologies ont rencontré autant de défenseurs que de détracteurs. Les risques et les dangers qui y sont liés sont en effet multiples, de même que les opportunités alors ouvertes. Il convient ni de les sous-estimer ni de les exagérer.

La concurrence potentielle entre les différents actifs, dont le volume et les limites d’émissions sont souvent fixés à l’avance et de manière définitive, ne sont pas sans rappeler les caractéristiques et les défauts propres aux monnaies métalliques qui reposaient autrefois sur l’or et l’argent (bitcoin ayant par exemple été qualifié d’« or numérique », avec un volume total d’émissions connu à l’avance, de 21 millions d’unités). Cependant, la nature très volatile de ces crypto-devises, leur utilisation potentiellement spéculative, l’absence de prêteur en dernier ressort et de légitimité autre que technique adossée à ces monnaies ne leur permet de remplir que très imparfaitement les trois fonctions traditionnellement dévolues à la monnaie : intermédiaire des échanges, unité de compte et réserve de valeur.

En outre, utilisés dans de nombreux domaines dans l’optique de révolutionner nos échanges impliquant une tierce personne, de la banque aux transports, des assurances au financement des entreprises (via Initial Coin Offering - ICO), ces actifs peuvent prendre différentes formes. À la frontière entre actifs financiers (crypto securities), monnaies virtuelles (crypto currencies) et offre de services/jetons utilitaires (crypto utilities), aucun consensus ne se dégage aujourd’hui autour de leur définition. Certains ont pour objet de développer des caractéristiques proches de celles des monnaies (on parle alors de « coins »), tandis que d’autres ont un objet plus précis et plus limité, par exemple sur un marché ou une activité particulière (on parle alors de « tokens » soit « jetons »). Certains visent à promouvoir un système d’échange et de paiement en ligne (bitcoin), quand d’autres permettent l’exécution de « smart contracts » ou de « dApps » (ether) et d’autres encore servent de pont pour faciliter les transactions internationales (XRP). Certains sont émis de manière centralisée et instantanée, d’autres de manière décentralisée et progressive. La liste des différences entre les crypto-actifs, tant dans leur utilité que dans leur mode d’émission et d’échange, est longue et rend toute tentative de taxonomie fastidieuse voire malaisée. Aussi, dans ce rapport, le terme d’« actifs numériques » ou « crypto-actifs » sera préféré à « monnaies virtuelles », bien que ce soit le titre de la mission d’information. À noter que le terme de monnaie virtuelle existe déjà, notamment pour désigner une monnaie dématérialisée mais toujours adossée à un compte bancaire, ne correspondant pas à la technologie sous-jacente des crypto-actifs. Un autre terme était ainsi nécessaire.

Cependant, les crypto-actifs sont aujourd’hui autant loués que décriés. Parmi les nombreux points d’achoppement : l’impact, encore incertain, des crypto-actifs sur l’économie et le type de régulation à adopter. Si les acteurs de la crypto-sphère sont persuadés du potentiel de cette technologie de rupture, plusieurs acteurs – notamment institutionnels – restent réticents quant à leur développement.

Ces derniers considèrent en effet que l’expansion de ces nouvelles catégories d’actifs – difficilement qualifiables comme précédemment évoqué – peut constituer une menace, tant pour l’État que pour le système monétaire actuel. Leur développement en dehors de tout cadre national démocratique et l’anonymat qui entoure les échanges de crypto-actifs sont souvent présentés comme une de ses limites principales, porte ouverte à la fraude et à l’évasion fiscale, au blanchiment d’argent ou au financement du terrorisme. Le développement du marché secondaire, sur des intérêts parfois divergents – laissant planer le mythe de la pyramide de Ponzi – peut ainsi faire craindre un risque de désinformation et de manipulation des utilisateurs qui, couplé à une hyper-volatilité des cours, pourrait leur faire perdre leurs économies placées dans les crypto-actifs. En outre, cela interroge quant au rôle des banques centrales dans la création et la politique monétaire, dans une économie où monnaie-fiat et monnaies-non-fiat pourraient coexister. Ces interrogations, comme les nombreux institutionnels auditionnés, sont de plusieurs ordres : si la technologie associée aux crypto-actifs, notamment à travers la blockchain, peut connaître de multiples applications innovantes, son application à la monnaie permet-elle à elle seule de garantir le bien-fondé et l’utilité des crypto-actifs pour le système économique ? Faut-il accepter l’existence de crypto-actifs complémentaires, ou parfois concurrents, des monnaies nationales ? Peut-on distinguer le financement de l’innovation et l’utilisation de la blockchain de l’utilisation monétaire des crypto-actifs ? Faut-il réfléchir à plusieurs cadres juridiques répondant aux différences observées de nature et d’objet entre les crypto-actifs ? Enfin, les crypto-actifs peuvent-ils ouvrir des perspectives aux États pour créer des « crypto-monnaies d’État » ?

Cependant, comme en témoigne la décision de la Banque d’Angleterre, de la banque centrale suédoise ou de l’État d’Estonie, de travailler sur une monnaie digitale de banque centrale pour certaines de leurs transactions internes ou internationales, force est de constater que – si en France le débat en est encore qu’à ses débuts – plusieurs pays européens sont prêts à franchir le pas. Différents acteurs bancaires et financiers traditionnels – pourtant réticents aussi de prime abord et prompts à fermer les comptes bancaires des acteurs de la crypto-economy française – commencent eux aussi à s’y intéresser, à développer, dans le plus grand des secrets, leurs actifs numériques et à revoir leurs services.

Ces nouveaux actifs invitent – et forcent par leur rapidité de développement – les acteurs traditionnels à repenser nos modèles, ouvrant des opportunités alors inédites. À l’image de la découverte d’un nouveau monde, les crypto-actifs ouvrent de nouveaux horizons, tant pour les individus que pour l’État. Avantage de la désintermédiation, une facilitation croissante des démarches peut permettre à chacun – même avec un petit pécule – d’investir, de développer ou d’accéder à des projets innovants. La démocratisation de l’accès aux crypto-actifs permettrait notamment à plusieurs projets et initiatives d’obtenir de nouvelles sources de financement – ne pouvant autrefois lever des fonds, du fait de leur faible montant et/ou du coût engendré par une levée de fonds classique. Le potentiel d’innovation autour de cette technologie, ainsi que son applicabilité à quasiment l’ensemble des activités tertiaires aujourd’hui, permettrait en outre de tabler sur la création de très nombreux emplois, une véritable aubaine pour la France et le gage d’un nouveau fleuron technologique. En outre, dans les régimes autoritaires, la possibilité de conversion de tokens en euros ou dollars sanctuariserait également l’assurance d’une autonomie bancaire pour chaque individu et un moyen d’affranchissement de la tutelle nationale. Dans nos États, cela permettrait également d’émettre de la monnaie et de disposer de liquidité, sans tiers commercial, première pierre pour un regain de souveraineté étatique. Cependant, ceci ne peut être possible que dans la mesure où tous les intermédiaires – plateformes de changes, de conservation de clefs, de négociation, gestionnaires et conseillers en crypto-actifs – ainsi que les investisseurs disposent d’un environnement – législatif, fiscal, comptable – attractif et incitatif. La complexité fiscale associée aux difficultés d’ouverture de compte qui perdurent encore en France, tend à pousser nombre d’entre eux vers l’étranger.

Aussi, si la balance risques/opportunités est dense et intimement imbriquée, force est de constater que cette technologie offre de nombreuses perspectives à saisir. La France, bien que précurseur, a raté le virage d’Internet. Une « marginalisation paradoxale », alors que nous avions de nombreux savoir-faire et innovations, qu’il ne faudrait pas reproduire (ingénieurs, outils,…). Il ne manquait qu’une chose : l’ambition politique et l’envie de développer une innovation alors jugée « superflue » et « passagère ». Pour quel résultat ? Au-delà des nombreux emplois et innovations alors perdus, notre pays s’est involontairement inféodé aux GAFA (Google, Amazon, Facebook, Apple) et BATX (Baidu, Alibaba, Tencent, Xiaomi), à l’hégémonie planétaire et à l’ingérence – à la fois culturelle, économique et technologique – contre lesquels nous peinons à nous défendre. Pouvons-nous, une fois de plus, risquer de laisser le train passer, alors que nous pourrions en être une des locomotives ? Cette question, est surtout rhétorique. Comme plusieurs acteurs l’ont rappelé, « si interdire est réglementaire, empêcher est impossible ». Aussi, la prise en compte de cette révolution technologique semble tant inéluctable que nécessaire pour être à la hauteur des enjeux qui y sont liés. La blockchain et ses applicatifs, tels que les crypto-actifs, portent en effet plusieurs promesses, dont celle d’une plus grande sécurité, fiabilité, rapidité et transparence, à coûts moindres, de nos transactions financières et des échanges commerciaux. Des promesses qui répondraient aujourd’hui aux attentes de nombre de citoyens, mais dont il s’agit d’étudier les enjeux avec la plus grande attention, afin de les pérenniser, au profit des consommateurs, des acteurs économiques et institutionnels, et de l’État.

Depuis plusieurs mois, l’engouement autour de la blockchain et des crypto-actifs a conduit à la commande ou à la production spontanée de nombreux rapports, à l’image de celui confié par le ministre de l’économie et des finances à M. Jean-Pierre Landau, ancien sous-gouverneur de la Banque de France (4).

À l’Assemblée nationale aussi, ces innovations ont suscité un grand intérêt. La présente mission d’information créée par la commission des finances, présidée par M. Éric Woerth et rapportée par M. Pierre Person, s’inscrit dans cet effort de réflexion. Une mission d’information commune sur les chaînes de blocs a également travaillé en parallèle, co-rapportée par Mme Laure de la Raudière et M. Jean-Michel Mis (5). C’est pourquoi, le présent rapport se focalisera moins sur l’avenir de la blockchain, que sur l’encadrement des crypto-actifs.

La présente mission a ainsi eu pour ambition de proposer une clé de lecture – pour le législateur – sur cette technologie naissante, mais aussi d’être « utile » et force de recommandations dans l’optique de faire évoluer la législation française, à la fois balbutiante, inadaptée et incomplète, jusqu’au vote du projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), encore en discussion, et du projet de loi de finances pour 2019.

Si la définition juridique des « monnaies virtuelles » ou « crypto-actifs » a longtemps été recherchée, il s’avère aujourd’hui encore hasardeux d’en arrêter une formulation précise. Au vu de son caractère multiforme et de son évolution permanente, une telle tentative aurait toute chance de devenir rapidement dépassée et personne ne saurait prédire l’avenir. De plus, une volonté de légiférer de façon trop générale, et qui ne tiendrait pas compte de la diversité – tant des actifs que des acteurs – pénaliserait globalement le développement de l’écosystème. Aussi, au lieu de tenter éperdument de leur donner un corps juridique, le rapporteur s’est davantage concentré sur la définition d’un cadre réglementaire souple et adaptable au sein duquel ils pourraient se développer, dans la diversité de leurs facettes.

En outre, au-delà de recueillir et présenter objectivement les problématiques de la technologie et de l’écosystème, l’objectif du rapporteur fut aussi d’identifier les différents points qui, aujourd’hui, bloquent le développement des crypto-actifs. Ceci, avec pour ambition de formuler des propositions répondant à deux enjeux : i) permettre la conversion des risques en opportunités – en assurant à chaque acteur, que ce soit l’État, les investisseurs ou les acteurs privés, des garanties, ii) faire de la France une « crypto-nation », à l’avant-garde mondialement reconnue.

Un troisième enjeu, plus organisationnel, pourrait également être distingué : celui de faire naître un intérêt général pour l’écosystème. En effet, au cours des quelque 200 auditions menées au sein de l’Assemblée nationale (retransmises sur le site de l’Assemblée nationale ou dans le cadre de sessions de travail), le rapporteur fut frappé par le peu de communication entre les acteurs – notamment privés et institutionnels – et la grande difficulté à faire converger chacun vers des propositions partagées. Cependant, le rôle du législateur n’est-il pas aujourd’hui, de descendre dans l’arène et de se faire à la fois le médiateur et le catalyseur de nouvelles politiques publiques partagées ? Aussi, après la phase d’écoute traditionnelle (phase d’auditions), le rapporteur a souhaité réunir l’ensemble de ces entrepreneurs, intermédiaires, institutionnels, pour plusieurs workshops, le jeudi 6 septembre 2018. Allongeant alors la « durée classique » d’une mission d’information, ces échanges – nourris et constructifs – ont permis indéniablement d’alimenter les propositions ci-après présentées.

Une partie d’entre elles ont depuis été portées dans le cadre du projet de loi PACTE (plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises), présentées à l’Assemblée nationale à l’automne 2018, ainsi que dans la loi de finances pour 2019, promulguée en décembre dernier. Si le rapporteur se félicite des avancées permises dans le cadre de ces deux vecteurs législatifs, ayant permis la mise en place du premier cadre juridique et fiscal français, il estime cependant qu’il est nécessaire d’aller plus loin. Ayant finalement fait le `choix de remettre ce rapport et ses préconisations après la discussion de ces deux textes législatifs, il y appelle notamment à poursuivre les efforts de 2018, et suggère d’ores et déjà des pistes d’évolution de la régulation adoptée.

Au vu des bouleversements économiques et conceptuels issus de l’émergence des crypto-actifs, le rapport s’interrogera dans un premier temps sur le nouveau paradigme sociétal, technologique, économique et monétaire que cela induit. Revenant sur les origines idéologiques puis sur les caractéristiques intrinsèques de cette technologie, un panorama exhaustif des acteurs et applicatifs, français et européens, sera ensuite dressé.

Ceci permettra, dans un second temps, de s’interroger sur les problématiques qui, aujourd’hui, entravent le développement des crypto-actifs. Qu’ils soient de nature technologique, juridique, fiscale ou réglementaire, il est nécessaire d’identifier les obstacles à l’émergence d’acteurs français compétitifs sur la scène internationale.

Enfin, le rapporteur formulera plusieurs recommandations et pistes prospectives, afin de permettre un développement durable, encadré et ambitieux de la crypto-économie, fleuron de l’innovation française et européenne.

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